Закону "Об экологической экспертизе" Предисловие




НазваниеЗакону "Об экологической экспертизе" Предисловие
страница1/9
Дата публикации01.02.2014
Размер2.19 Mb.
ТипЗакон
zadocs.ru > Право > Закон
  1   2   3   4   5   6   7   8   9
Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе"/Отв. ред. проф. М.М. Бринчук. - Издательство "БЕК", 1999 г.
Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе"
Предисловие

Глава I. Общие положения (ст.ст. 1 - 4)

Глава II. Полномочия Президента Российской (ст.ст. 5 - 9)

Федерации, органов государственной власти

и органов местного самоуправления

Глава III. Государственная экологическая экспертиза (ст.ст. 10 - 18)

Глава IV. Права граждан и общественных организаций (ст.ст. 19 - 25)

(объединений) в области экологической

экспертизы. Общественная экологическая

экспертиза

Глава V. Права и обязанности заказчиков (ст.ст. 26 - 27)

документации, подлежащей экологической

экспертизе

Глава VI. Финансирование экологической экспертизы (ст.ст. 28 - 29)

Глава VII. Ответственность за нарушение (ст.ст. 30 - 34)

законодательства Российской Федерации

об экологической экспертизе

Глава VIII. Разрешение споров в области экологической (ст. 35)

экспертизы

Глава IX. Международные договоры Российской (ст. 36)

Федерации

Глава X. Заключительные положения (ст.ст. 37 - 38)

Приложения
Предисловие
Экологическая экспертиза - традиционная мера охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов в нашей стране. В природоохранительной практике СССР государственная экологическая экспертиза стала применяться в 70-х годах. Но та экологическая экспертиза отличалась от нынешней некоторыми существенными характеристиками. Проводилась она Государственным плановым комитетом СССР и Государственным комитетом СССР по науке и технике. Первейшей задачей государственного планового комитета было обеспечение экономического развития страны, поэтому уже изначально при проведении государственной экологической экспертизы едва ли можно было рассчитывать на объективность. Не случайно экологически не обоснованный проект переброски части стока северных и сибирских рек на юг тогда получил поддержку государственной экологической экспертизы и до принятия решения о прекращении его реализации в 1986 г. было израсходовано немало бюджетных средств на его осуществление.

Государственная экологическая экспертиза, существовавшая в СССР, не была мерой охраны окружающей природной среды, обязательно предшествовавшей принятию хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду. При принятии экологически значимых хозяйственных решений обязательным было лишь согласование соответствующих проектов с государственными природоохранительными органами. В законодательстве это выражалось следующим образом: определение мест строительства, проекты строительства и реконструкции предприятий, сооружений и других объектов, влияющих на состояние атмосферного воздуха, согласовываются с органами, осуществляющими государственный контроль за охраной атмосферного воздуха, и другими органами в соответствии с законодательством (ст. 30 Закона РСФСР "Об охране атмосферного воздуха"). Согласование выражалось в том, что уполномоченное лицо соответствующей государственной структуры ставило подпись на подготовленном документе. Неподписание этого документа влекло за собой либо корректировку материалов, либо привлечение для этого другого лица.

В отличие от современной практики проведения государственной экологической экспертизы по широкому кругу объектов, в то время ими были лишь проекты хозяйственных решений. Заключения государственной экологической экспертизы носили рекомендательный характер.

Все это предопределяло то, что государственная экологическая экспертиза не была значимой мерой охраны окружающей среды и рационального природопользования и мало способствовала тому, чтобы не появлялись предприятия и иные объекты, не выполняющие правовые экологические требования.

Ситуация существенным образом изменилась с принятием 19 декабря 1991 г. Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Впервые в экологическом праве России отношения по экологической экспертизе были урегулированы на законодательном уровне. Этим Законом, а также Федеральным законом "Об экологической экспертизе" был существенно усилен потенциал данной организационно-правовой меры в механизме экологического права.

Каждая из мер охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования, предусмотренных современным экологическим законодательством России, - экологическое нормирование, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, сертификация, аудит, наблюдение за состоянием окружающей среды, ведение государственных кадастров природных объектов, контроль и другие - выполняет присущие только ей функции в механизме действия экологического права. Какие же функции призвана выполнять экологическая экспертиза?

Экологическая экспертиза, особенно государственная, является правовой мерой обеспечения выполнения экологических требований при принятии экологически значимых решений. Речь идет о хозяйственных, управленческих и иных решениях, реализация которых сопряжена с воздействием на природу. К хозяйственным решениям может относиться, к примеру, решение о строительстве высокоскоростной железнодорожной магистрали, о перепрофилировании Байкальского целлюлозно-бумажного комбината. Образцом управленческого решения является решение уполномоченного государственного органа о выдаче лицензии на заготовку древесины, добычу нефти, газа. "Иные решения" разнообразны. Это - проект распоряжения Правительства РФ "О переводе земель, занятых лесами первой группы, во внелесные", проект федерального закона "Об уничтожении химического оружия" и т.п.

Значение экологической экспертизы важно оценивать в контексте ст. 1 Конституции РФ, установившей, что Российская Федерация есть демократическое, правовое государство. Проведение общественной экологической экспертизы является инструментом построения нашего государства как демократического, так как она выступает средством вовлечения заинтересованной общественности в механизм принятия экологически значимых решений.

Экспертиза объективно способствует упрочению правовых качеств государства. Проведенная в соответствии с установленными в законодательстве принципами, она принуждает к уважительному отношению к закону не только инициаторов экологически значимой деятельности, представивших свое детище на экспертизу, но и Госкомэкологию, ее территориальные органы на уровне субъектов Российской Федерации и экспертов, участвующих в экологической экспертизе. По смыслу ст. 15 Конституции РФ все обязаны соблюдать Конституцию и законы. Нарушение данного правила кем бы то ни было в эколого-экспертном процессе в зависимости от ситуации предопределяет неправовой характер как материалов, представленных на экспертизу, так и заключения экологической экспертизы со всеми вытекающими из этого последствиями.

В правовом государстве обеспечивается соблюдение и защита экологических прав человека и гражданина. ^ Закон "Об экологической экспертизе" в своей преамбуле декларирует, что он направлен на реализацию конституционного права граждан РФ на благоприятную окружающую среду. Экологическая экспертиза является одним из наиболее значимых средств обеспечения соблюдения права каждого на благоприятную окружающую среду. Важно то, что достигается это посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на природу.

Оценивая фактическую роль государственной экологической экспертизы в охране окружающей среды и обеспечении рационального природопользования, есть основания утверждать, что она, как никакая другая правовая мера экологического права, является достаточно эффективной и реализует свой потенциал средства построения правового государства и обеспечения права на благоприятную окружающую среду.

В то же время в науке и практике возникает немало дискуссионных вопросов по поводу экологической экспертизы.

Так, в литературе по экологическому праву можно встретить мнение, что помимо государственной и общественной проводится ведомственная, научная и коммерческая экологическая экспертиза. Такое утверждение отражает лишь позицию того или иного ученого. Юридическое значение имеют два вида экологической экспертизы, урегулированные в законодательстве. Коммерческая и научная экспертизы не предусматриваются законодательством, хотя соответствующие предложения вносились. Эти виды экспертизы могут быть отнесены к общественной экспертизе, если проводятся в инициативном порядке, либо к государственной, если представители соответствующих структур привлекаются к проведению государственной экологической экспертизы. Таким образом, отсутствуют основания для выделения таких видов экологической экспертизы как самостоятельных.

В то же время видится смысл в проведении ведомственной экологической экспертизы проектных материалов по решению органа или предприятия, инициирующего деятельность, которая будет оказывать вредное воздействие на окружающую среду. В этом бывает заинтересовано само ведомство, если соответствующие материалы оно должно представлять на государственную экологическую экспертизу и не уверено в экологической обоснованности проекта. Проведение ведомственной экологической экспертизы позволит выявить дефекты проекта и сэкономить финансовые средства на оплату государственной экологической экспертизы. Такая экспертиза носит служебный характер и обеспечивает удовлетворение внутренних потребностей ведомства или предприятия.

Вскоре после принятия ^ Федерального закона "Об экологической экспертизе" Государственная Дума РФ поставила вопрос о конституционности положения этого Закона о включении в число объектов обязательной государственной экологической экспертизы проектов законов РФ, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду (ст. 11). Она мотивировала свою позицию тем, что в рамках принципа разделения властей органы законодательной, исполнительной и судебной власти в соответствии со ст. 10 Конституции РФ являются самостоятельными. Проведение же органом исполнительной власти государственной экологической экспертизы объекта, создаваемого органом законодательной власти, является нарушением самостоятельности.

Поставленный вопрос имеет как практическое, так и юридическое значение. Необходимость включения проектов законов и иных актов нормативного и ненормативного характера в перечень объектов обязательной государственной экологической экспертизы была продиктована тем, что многие принимаемые акты противоречили требованиям экологического законодательства. Положение могло быть исправлено проведением до принятия того или иного акта экологической экспертизы. Что касается юридической оценки поставленных вопросов, то здесь нет нарушения принципов Конституции. Приняв Закон "Об экологической экспертизе", Государственная Дума РФ, исходя из соображений целесообразности, о которых говорилось выше, делегировала органу исполнительной власти право проводить в обязательном порядке государственную экологическую экспертизу тех проектов законов РФ, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду.

Во всем ли хорош комментируемый Закон? С точки зрения автора, он имеет существенный дефект. В процессе многолетних попыток написания проекта закона "Об экологической экспертизе", начиная с 1989 г., автор обосновывал необходимость регулирования в нем также отношений по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС).

Отношения по оценке воздействия на окружающую среду родственны отношениям по проведению экологической экспертизы. По существу, при проведении экологической экспертизы оценивается возможное воздействие того или иного объекта на природу и то, в какой степени такое воздействие соответствует экологическим требованиям, что происходит и в процессе оценки воздействия на окружающую среду.

Эта позиция подтверждается мировым опытом регулирования соответствующих отношений. Экономически развитым государствам незнаком опыт проведения нашей экологической экспертизы, фактически она является заключительным этапом проведения оценки воздействия на окружающую среду, когда материалы ОВОС направляются "for review" (для обзора) в уполномоченный государственный природоохранительный орган.

Общественные отношения по ОВОС и экологической экспертизе теснейшим образом связаны, хотя эти правовые средства и выполняют каждое свою роль в механизме действия экологического права. Если оценка воздействия на окружающую среду служит средством обеспечения учета и выполнения экологических требований на стадии подготовки экологически значимых хозяйственных и иных решений, то экологическая экспертиза, прежде всего государственная, как логическое продолжение ОВОС призвана обеспечить учет и выполнение этих требований на стадии принятия решения. Но правовое значение экологической экспертизы более широкое. Задача государственной экологической экспертизы - гарантировать, чтобы в процессе ОВОС были предусмотрены меры по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, адекватные требованиям законодательства. Поэтому в Федеральном законе "Об экологической экспертизе" следовало бы предусмотреть раздел об оценке воздействия на окружающую среду.

Государственная Дума РФ не ограничилась лишь постановкой вопроса о конституционности представления на государственную экологическую экспертизу законопроектов. Спустя некоторое время после принятия Закона "Об экологической экспертизе" несколькими депутатами был подготовлен проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об экологической экспертизе".

В соответствии с проектом экологическая экспертиза сводилась к оценке уровня возможных негативных воздействий намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и природные ресурсы (ст. 3). Критерии такой оценки не устанавливались. По предложению авторов, объектом экологической экспертизы могла быть предпроектная и проектная документация строительства, реконструкции, расширения и технического перевооружения объектов хозяйственной и иной деятельности, а также нормативная и иная документация по этим видам хозяйственной и иной деятельности до принятия решения об их реализации. Перечень проектов строительства объектов хозяйственной и иной деятельности, а также нормативной и другой документации по этим видам деятельности, подлежащим экологической экспертизе, должен был устанавливаться Правительством РФ. Не подлежали экологической экспертизе нормативные правовые и иные акты органов государственной власти и местного самоуправления (ст. 2). В соответствии с законопроектом допускалось проведение государственной экологической экспертизы соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 7). А заказчик объекта экспертизы получал право дать отвод эксперту или группе экспертов, осуществляющих проведение государственной экологической экспертизы (ст. 11).

Очевидно, что этот проект был направлен на снижение роли экологической экспертизы в обеспечении охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов и соблюдении права каждого на благоприятную окружающую среду, поэтому он не получил движения в Государственной Думе РФ.

Что касается реальных масштабов деятельности по проведению государственной экологической экспертизы и в определенной мере ее эффективности, об этом свидетельствуют данные, содержащиеся в ежегодных Государственных докладах о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации. Так, за 1995 г. была проведена государственная экологическая экспертиза более 80 тыс. видов различных материалов. Из общего количества рассмотренных материалов 18% было отклонено и отправлено на доработку. В 1996 г. около 70% представленных материалов получили положительное заключение государственной экологической экспертизы, остальные возвращены заказчикам на доработку. Отрицательные заключения государственной экологической экспертизы были приняты, в частности, по таким экологически высоко значимым проектам, как материалы технико-экономического обоснования проектирования и строительства высокоскоростной пассажирской железнодорожной магистрали Санкт-Петербург-Москва и по проекту Федеральной целевой программы "Перепрофилирование Байкальского ЦБК и решение связанных с этим социальных проблем г. Байкальска (1997-2006 гг.)".

Одна из причин принятия отрицательных заключений государственной экологической экспертизы связана с низким качеством проектных материалов, представляемых на экспертизу. При общей оценке государственной экологической экспертизы в Государственном докладе о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации в 1996 г. подчеркивается: "Отмеченная еще в 1995 г. тенденция ухудшения качества представляемых на экспертизу проектных и программных материалов сохранилась и в 1996 г.".

Так, представленные на государственную экологическую экспертизу материалы ТЭО проектирования и строительства высокоскоростной пассажирской железнодорожной магистрали Санкт-Петербург-Москва противоречили требованиям Конституции России (ч. 2 ст. 24, ст. 32, 15); Земельного кодекса РСФСР (ст. 28, 29); Основ лесного законодательства РФ (ст. 22); Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (ст. 36, 60, 63); Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации; Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" (ст. 15, 24).

Важнейшими задачами государственной экологической экспертизы на перспективу Управление государственной экологической экспертизы Госкомэкологии РФ считает повышение качества экспертизы за счет привлечения высококвалифицированных специалистов и ученых в экспертные комиссии и уменьшение при этом количества экспертиз, осуществляемых собственными силами - штатными сотрудниками экспертных подразделений, а также усиление требований к составу и содержанию представляемых на экспертизу материалов. Использование на законодательной основе привлекаемых экспертов для проведения государственной экологической экспертизы (на платной основе, за счет средств заказчика экспертизы для оплаты труда внештатных экспертов и расходов, связанных с обеспечением процесса экспертизы) является отличительной особенностью этой функции государственного управления.

Серьезной правовой проблемой в данной сфере является игнорирование некоторыми государственными органами обязанности представления на обязательную государственную экологическую экспертизу подготавливаемых ими материалов до их принятия.

Так, юридически не обоснованным был отказ Правительства РФ проводить государственную экологическую экспертизу проектов распоряжений Правительства по переводу лесных земель в нелесные в лесах первой группы. В соответствии со ст. 63 Лесного кодекса РФ перевод лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и (или) изъятием земель лесного фонда, осуществляется в лесах первой группы Правительством РФ по представлению органа государственной власти субъекта РФ, согласованному с федеральным органом управления лесным хозяйством.

Согласно ст. 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе" проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе. Так как перевод лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и (или) изъятием земель лесного фонда, осуществляется в лесах первой группы Правительством РФ, государственная экологическая экспертиза должна проводиться на федеральном уровне.

К лесам первой группы относятся леса, основным назначением которых является выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных, иных функций, а также леса особо охраняемых природных территорий (ст. 56 Лесного кодекса РФ). Леса первой группы, являющиеся наиболее ценной разновидностью лесов, выполняют функции сохранения благоприятного состояния окружающей среды и ее восстановления. Решения о переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы, несомненно, приведут к негативным воздействиям на окружающую природную среду. На этом основании проекты соответствующих распоряжений Правительства РФ подлежат обязательной государственной экологической экспертизе. Отказ проводить государственную экологическую экспертизу проектов своих распоряжений по переводу лесных земель в нелесные в лесах первой группы Правительство РФ мотивировало тем, что проекты строительства конкретных объектов на этих территориях будут впоследствии представлены на такую экспертизу.

Эта мотивировка не может быть признана правомерной. Во-первых, ^ Федеральный закон "Об экологической экспертизе" устанавливает без каких-либо условий, что проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе. Следовательно, Правительство РФ обязано было представить соответствующие проекты распоряжений на государственную экологическую экспертизу. Во-вторых, в проектах строительства конкретных объектов земли, имевшие ранее режим земель лесного фонда в лесах первой группы, будут представлены как нелесные.

Принимая распоряжение по переводу лесных земель в нелесные в лесах первой группы, проект которого не был представлен на государственную экологическую экспертизу или без положительного заключения такой экспертизы, Правительство РФ нарушает Федеральный закон "Об экологической экспертизе" и ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, которая устанавливает, что органы государственной власти обязаны соблюдать законы. При этом нарушается также конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ), так как Федеральный закон "Об экологической экспертизе" направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду.

Со времени принятия ^ Федерального закона "Об экологической экспертизе" Правительством РФ было принято более 10 распоряжений о переводе земель, занятых лесами первой группы, во внелесные. Интересно посмотреть, ради каких общественных надобностей принимались с нарушением Закона "Об экологической экспертизе" распоряжения. В Нижегородской области земли переводились с целью строительства кемпингов и заправочных станций, жилищного строительства, расширения городских полигонов, свалок для захоронения отходов; в Свердловской области - для строительства завода по переработке твердых бытовых отходов, для размещения мелкооптового рынка; в Ханты-Мансийском автономном округе - под размещение коллективных садов-огородов, под строительство автозаправочных станций, под временные дороги для перемещения буровых установок и т.п. Для аналогичных целей в Красноярском крае в нелесные земли было переведено 1458,3 га.

По иску граждан России в Верховный Суд РФ, основанному на нарушении права на благоприятную окружающую среду и других прав, Верховный Суд принял решение об отмене 12 противозаконных распоряжений Правительства РФ. Но пока шел судебный процесс, Правительством РФ было принято еще 13 аналогичных документов. Верховный Суд вынес частное определение в адрес Правительства РФ о незаконности принятых им постановлений*(1).

^ Федеральный закон "Об экологической экспертизе" призван послужить российскому обществу и государству в деле постепенного восстановления нарушенного состояния природы, а там, где оно благоприятно, - его сохранения в интересах настоящего и будущих поколений.

Многие содержащиеся в этом Законе нормы являются сложными. Для их последовательной реализации требуются обширные правовые знания, которых часто недостает у многочисленных участников эколого-экспертного процесса. Подготовленный научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" будет полезным не только для работников Государственного комитета РФ по охране окружающей среды и его территориальных органов, организующих и проводящих государственную экологическую экспертизу, но и для инициаторов хозяйственной, управленческой и иной экологической деятельности, продукция которых становится объектом такой экспертизы. Полезную информацию найдут в нем также руководители, ответственные секретари, эксперты комиссий государственной экологической экспертизы, общественные экологические организации и граждане, которые интересуются вопросами общественной экологической экспертизы.

Комментарий содержит разъяснение терминов, практические примеры, анализ текстов нормативных актов и инструктивно-методических документов по вопросам экологической экспертизы, а также методическое описание приемов работы с законодательством, являющимся смежным по отношению к законодательству об экологической экспертизе.
Руководитель Центра эколого-правовых

исследований

Института государства и права РАН,

член Высшего экологического совета,

доктор юридических наук, профессор М.М. Бринчук
  1   2   3   4   5   6   7   8   9

Добавить документ в свой блог или на сайт

Похожие:

Закону \"Об экологической экспертизе\" Предисловие iconЭкологическая экспертиза. Принципы и методы экологической экспертизы
Экологическая экспертиза. Принципы и методы экологической экспертизы. Экологическая экспертиза природных экосистем, технологических...

Закону \"Об экологической экспертизе\" Предисловие iconЗакон от 23. 11. 1995 n 174-фз (ред от 07. 05. 2013) "Об экологической экспертизе"
Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области экологической экспертизы, направлен на реализацию конституционного права...

Закону \"Об экологической экспертизе\" Предисловие iconГосударственный комитет российской федерации по охране окружающей среды
Федерального закона "Об экологической экспертизе" в части установления единых правил организации и проведения государственной экологической...

Закону \"Об экологической экспертизе\" Предисловие iconРоссийская федерация федеральный закон об экологической экспертизе
Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области экологической экспертизы, направлен на реализацию конституционного права...

Закону \"Об экологической экспертизе\" Предисловие iconВ фз “Об экологической экспертизе” предусмотрены два вида экологической экспертизы
Атлантический океан, а также все связанные с ним моря,, Индийский океан, а также все связанные с ним моря,, Северный Ледовитый океан,...

Закону \"Об экологической экспертизе\" Предисловие iconКраткое содержание дисциплины «Экологическое, водное и земельное право»
Понятие экологической экспертизы. Виды экологической экспертизы. Порядок проведения экологической экспертизы. Экологическое правонарушение....

Закону \"Об экологической экспертизе\" Предисловие iconПостановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2008...
Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2008 г. N 574 г. Москва "Об утверждении Положения о независимой военно-врачебной...

Закону \"Об экологической экспертизе\" Предисловие iconТринадцатая межвузовская молодежная научная конференция
К участию в конференции приглашаются студенты, магистранты, аспиранты и молодые ученые, занимающиеся вопросами экологической геологии....

Закону \"Об экологической экспертизе\" Предисловие iconОсновные мероприятия по проведению в 2013 году Общероссийских Дней...
Областной смотр «За наибольший вклад в проведение Дней защиты от экологической опасности»

Закону \"Об экологической экспертизе\" Предисловие iconЗадача 28 Касимовский районный суд Рязанской области, рассмотрев...
Отдел государственной экологической экспертизы областного управления Росприроднадзора утвердил акт комиссии общественной экологической...

Вы можете разместить ссылку на наш сайт:
Школьные материалы


При копировании материала укажите ссылку © 2013
контакты
zadocs.ru
Главная страница

Разработка сайта — Веб студия Адаманов